行政合同是指行政主体为了实现行政目的而与另一方当事人就行政法上的权利义务互为意思表达并达成合意的法律行为，兼具行政性和契约性。它源于民事合同又不同于民事合同，区别之处在于行政合同涉及的主要是公益和私益之间的冲突与协调，在于它的行政性。从行政合同的定义也可以看出，行政机关与相对方订立行政合同的目的是出于行政管理履行职责的需要,本质上体现的是行政机关在公共领域的管理，最终结果是为了实现行政目标。换句话说,行政职权构成了行政合同产生的直接“源泉”，所以它的行政性要优于契约性，行政性应是其本质属性，契约性作为基本要素，居于从属地位。由于行政职权在执行中自上而下具有单向性、强制性与服从性特点,且从行政的其它角度来看,包含的内容无不体现了行政的命令性与强制性,行政合同的“行政性”具有天然的特权思想。行政处罚介入行政合同过程也具有天然性、强势性和正当性，它是作为处于主导地位的合同一方当事人所采取的一种行政管理方式，它是行政主体单方意志表示的表达行为，无须与对方当事人协商，也不论行政相对人是否同意或接受。
2、必然性：行政合同优益权行使的必然结果。
行政合同优益权是指为了公共利益的实现，在行政合同的履行、变更或解除中，法律赋予行政主体种种行政权力，主要表现为签订合同选择权、履行过程的指挥权、单方解除权、违约行为制裁权等。行政合同主体作出行政处罚的理由即是基于单方解除权和制裁权这两项优益权的行使。
行政主体缔结行政合同的基本立足点是实现公共利益的最大化。社会不仅需要安全和秩序,社会福利和公共服务同样不能缺少,公共利益的保证是行政合同优益权存在的必然。行政合同制度和一般合同制度相比较,其精妙之处就在于通过行政特权保障了公益的优先,又以对相对方利益的补偿兼顾了私益,实现效率与公正的统一。现代行政理念下，当公共利益与个人利益存在分歧时，必然要求公共利益优先，公共利益优先在行政合同中具体化为行政主体的行政优益权。同时我们也要注意到：相对一方参加行政合同并非没有自身的利益要求。互利，等价是契约的权利观念，在行政合同中同样有相对人的权利。“公共利益的实现不能纯粹以牺牲相对一方的经济利益为代价，否则行政合同将失去对相对一方的吸引力”。然而，如果行政合同完全适用私法规则，则有利益驱动的“经济人”在合同中就会追逐个体利益而置公共利益于不顾。同时，由于权力天然具有侵略与扩张的本性，如果它的行使没有有效的约束又会造成这样的结果——行政合同等同于行政命令。这又回到了以国家强制力为后盾的行政权上。因此，行政主体的行政优益权是维护社会共同利益必不可少的手段，法律不但应当允许行政主体拥有这样的权力，而且应当是行政主体的义务。
3、行政处罚介入行政合同过程的悖论和释然。
行政主体只有享有行政职权，才能与行政相对人就实现社会管理目标的方式、步骤、结果达成相应的协议，所以行政职权是行政合同的前提，同时这种行政职权所带来的行政优益权也成为行政合同的重要组成部分。然而，契约关系反映了缔约主体之间的平等关系，双方只有在权利义务对等、地位平等的基础上不存在权力与服从、强迫与被强迫的不对等关系，才能保证意思的自由、主体的独立。行政主体作为合同一方当事人，又能依照职权对合同另一方当事人作出行政处罚决定，所造成的双方主体地位的不平等可能构成对相对人正当权益的侵害，与“自己不能作自己法官”的原则对立，与契约的平等精神形成了悖论。司法审查提供了一个解决悖论的平台，通过将行政合同纠纷纳入司法审查范围，行政合同优益权得以在行政法治理念的支配与控制之下行使，行政合同主体得以真正负起责任，由此给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害得以被相应补救，行政合同这一新型的管理手段和方式也能真正实现行政管理之目的。
